检察机关提起公益诉讼责任承担方式的构建和裁判执行与监督
吴仕泉 程坤
摘要：2017年6月27日，全国人大常委会表决通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，标志着我国以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼制度。中国特色的检察机关提起公益诉讼制度正式全面启动，方兴未艾的公益诉讼将进入一个新阶段。作为法律监督机关，由检察机关提起公益诉讼有着深厚的理论基础和实践根基。前期的试点工作成效显著，既提高了诉讼效率、节约了司法资源，又解决了公民在诉讼中“囚徒困境”的局限。但公益诉讼在实践中也遇到诸多难点，包括责任承担、裁判执行等方面。本文以检察机关提起公益诉讼为研究对象，以现行法律制度及学术观点为基础，参考试点地区的实践经验，试对公益诉讼的责任追究方式和裁判执行问题进行剖析，并提出对策。
关键词： 公益诉讼 检察机关 责任承担 裁判执行
一、我国公益诉讼的发展历程
公益诉讼在我国的发展起步较晚，最初主要是学术界的理论探讨，虽然在司法实践中也出现过有重大影响的公益性质案件，但并未引起足够重视，仍停留在学术研究层面。近年来，随着我国法制体系的日臻完善，公民权利意识和法律维权意识的逐渐提高，越来越多的公民自觉拿起法律武器维护自身权益，积极伸张社会正义，如河北律师乔占祥诉铁道部火车票涨价案、台州画家严正学诉淑江区文化局不作为案等，虽然这些案件鲜有胜诉，却在更大范围内推动和促进了公益诉讼理论朝着纵深方向发展，使得公益诉讼终于进入官方视野，并吸收为国家法律制度的一部分。
党的十八届四中全会提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的任务，拉开了我国公益诉讼制度化的序幕。2015 年7 月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。随后，最高人民检察院颁布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》( 以下简称《方案》)。根据《方案》，最高检选择北京、内蒙古等13 个省、自治区、直辖市的检察机关开展改革试点，为期两年。2016 年1月，最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的立案程序、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。
各试点地方的检察机关认真探索、积极作为，办理了一大批公益诉讼案件，根据数据统计，试点开始至2017 年1 月底，试点检察机关收集公益诉讼案件6207件，其中诉前程序案件4155件，提起公益诉讼案件526件，打破了所谓的“无人诉、不愿诉、不敢诉”的局面，维护了社会公共利益，真正发挥了检察机关作为法律监督机关的作用。此外，通过诉前程序，绝大多数案件经由行政机关主动纠正违法行为得到了解决，有效弥补了行政公益诉讼主体的缺位，同时也督促了其他适格主体主动积极参与公益诉讼，实现了法律效果和社会效果的统一。
2017 年5 月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议并通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议对两年来的公益诉讼试点工作进行了总结并给予高度评价，指出正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，标志着我国以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼制度，中国特色的检察机关提起公益诉讼制度正式全面启动，方兴未艾的公益诉讼进入了一个新阶段。
二、检察机关提起公益诉讼的基本内涵
公益诉讼的字面含义是指为了维护公共利益而进行的诉讼。但目前学术界对于公益诉讼提起的主体资格、公共利益的范畴等还有分歧。一般认为公益诉讼是指特定的国家机关或者公民个人和社会组织，为了维护国家利益、社会利益和公众利益而对侵犯这些利益的行为提起诉讼，要求法院予以审判的行为。在诉讼法层面，公益诉讼主要是指由于原告起诉并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是为了客观的法律秩序或者抽象的公共利益，这种新的诉讼类型是因为原告与案件之间的特殊关系为特点的。检察机关提起公益诉讼是指作为法律监督机关的人民检察院，当国家利益、社会利益、公共利益和公民的重大权利遭受侵犯或面对行政机关违法行政或者消极履行职责，从而侵害国家利益和社会公共利益的行为时，由检察机关作为原告或者以支持诉讼的方式向人民法院提起诉讼要求予以审判的行为。按照最高人民检察院颁布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》，公益诉讼的类型主要有公益民事诉讼和公益行政诉讼。涉及到的领域主要是在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等范围。也有学者认为，应当把刑事附带民事诉讼列入公益诉讼的诉讼形式范畴，比如要求检察机关在办理破坏环境资源犯罪案件过程中，主动审查该犯罪行为给生态环境造成的损害，在被害人或者被害人代表没有提起刑事附带民事诉讼的时候，在公诉时一并提起刑事附带民事诉讼，请求法院判决被告人对于生态环境损害部分予以修复或者赔偿。另外，支付赡养、抚养费及农村留守儿童、残疾人等弱势群体的合法权益被侵害，通常这些诉讼牵涉到众多人利益甚至是社会和国家利益，被侵害人没有足够的知识与能力提起诉讼，难以维护自身的合法权益，也应当纳入到检察机关提起公益诉讼的范畴，实现司法救济的法律效果和社会效果相统一。
现行法律制度已经明确赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，这是具有非常重要的积极意义和作用的。在民事诉讼领域，检察机关提起民事公益诉讼是公权力对私权利的一种制约，这是权利的公力救济手段之一。检察机关作为国家法律监督机关，由人大选举产生、对人大负责、受人大监督，是国家利益、社会公众利益的代表者和维护者。司法实践中，检察机关不仅参与刑事诉讼，以打击犯罪、保障人权、履行刑事诉讼监督为任务，同时还履行民事、行政诉讼监督，行使民事公诉和行政公诉权，以维护公共利益为目的，填补法律对公共利益保护的盲区。新修订的《民法总则》规定了民政部门对未成年人的兜底监护责任，相应的，检察机关也应当成为国家和社会公共利益的兜底责任人，在其它主体缺位时，检察机关积极作为，维护法律的尊严和秩序。而且，检察机关提起民事公益诉讼是世界上绝大多数国家的通行做法。德国民诉法明确规定检察官可以提起公益民事诉讼，并独立地提出申诉并提起上诉；法国1806 年的民事诉讼法典就规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的做法。
在行政诉讼领域，检察机关也享有行政公诉权，可以独立提起公益行政诉讼。检察机关提起公益行政诉讼可以实现司法权对行政权的有效监督和制约。这是检察权内容扩张的尝试，实现检察权的合理配置是发展完善检察制度的主要内容。而作为宪法确立的法律监督权，检察权既包括诉讼监督和非诉讼监督，检察机关对行政机关的监督权主要是对一般行政行为的监督和对行政诉讼活动的监督。
此外，通过法律的形式明示检察机关可以为公共利益代言，可以弥补环境和资源等受到破坏而无救济主体的情况。检察机关作为国家的公权力机关，在人力资源、诉讼能力等方面比私权利主体更具优越性，可以弥补普通民事诉讼在维护社会公共利益方面的不足。各级检察机关都设置了控告、申诉、民事行政检察等部门，检察机关在受理案件、提起公益诉讼方面更具有专业性，能够及时维护国家利益和社会公众利益，并能提高诉讼效率。
三、检察机关提起公益诉讼责任承担方式的构建
法律的价值目标是维护社会秩序的有序发展。当社会的和谐有序状态被违法行为乃至犯罪行为打破，司法就有了介入的可能性。但司法具有终局性，是最终的救济手段，如果通过司法以外的途径能够及时有效地解决纠纷，便不再需要司法干预。公益诉讼作为一种特殊的诉讼类型，胜诉并不是其目的，而是为了维护国家和社会公共利益，具体而言是让被破损的生态环境恢复原貌，让流失的资源回归所有。因此，公益诉讼的责任承担方式具有一定的特殊性。这一点上，我们可以借鉴其他部门法的做法，例如刑法具有惩罚和修复的功能，而修复性正义原则是刑事诉讼的一项基本原则，在学术界通常称之为“修复性司法”。在破坏环境和资源等公益诉讼案例中，如果利益具有修复的可能性，可以将行为人的相关行为表现作为承担责任或判处刑罚的法定情节，如行为人积极主动的承担法律后果，同时也恢复了被侵害的法益，可以判处缓刑或免于处罚。
检察机关提起的行政公益诉讼，诉讼请求多为确认行政机关不作为违法或者判决要求行政机关继续履职。前者为确认之诉，判决生效后一般无需被告人配合履行。后者为给付之诉，判决的执行内容为行政机关的积极作为，也可以称之为“行为罚”。在实践中，因为行政机关的履职具有专业性和技术性等不可替代性，一般很难由第三方代为履行，因此，为了积极督促行政机关尽职尽责，可以借鉴《刑法》关于单位犯罪的双罚制，结合《公务员法》中对于公务员的惩戒措施，对行政机关的主体责任人进行惩戒，对造成的重大损失还应判令相关责任人员承担赔偿责任，失职失责构成犯罪的，以相关渎职犯罪论处，以增加其依法行政的责任心。
在民事诉讼领域，检察机关提起公益诉讼胜诉后所获得的民事赔偿以及行政处罚的罚款和因刑事犯罪而判处的罚金刑，其目的不仅是对行为人违法犯罪行为进行惩戒，更在于从利益获得者手中获取利益受害者损失的利益，然后归还给利益受害者或者用于修复利益。在环境和资源等公益诉讼案件中，真正的受害者是客观存在的环境和资源等客观存在本身，检察机关是其法定的利益的代表者和维护者，不仅要从形式上代表和维护国家与社会公共利益，更要从可持续发展的角度维护公共利益。基于公益诉讼的特殊性和保护公共利益的重要性，理应建立完善的法律制度和相应的配套机制，这种制度或机制贯穿整个诉讼过程，从起诉、判决到执行，最终实现对被害的环境和资源进行修复。因此，上述款项应当专门用于恢复和维护被损害的环境和资源等公共利益，设立“专款专用配套机制”。
四、检察机关提起公益诉讼裁判执行程序及其监督
法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行。随着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，日益增加的法院判决，裁判结果的执行必然成为司法机关面临的问题。在民事公益诉讼方面，损害赔偿金的归属和使用尚未明确。而对行政公益诉讼而言，如行政机关败诉，应按照普通行政诉讼的执行。检察机关应重点加强对两类生效判决的监督。
检察机关提起的公益诉讼裁判生效后，无须提出申请，由法院自行交付执行。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条之规定，发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。这说明法律规定的机关或社会组织提起环境民事公益诉讼后，生效的裁判由法院自行移送执行，无须申请执行。检察机关提起的公益诉讼也在此范围之中。这是因为检察机关提起公益诉讼制度不是由检察机关单一主体保护国家利益和社会公共利益的制度,而是通过督促行政机关依法履行职责，审判机关行使审判职能，构建的行政、检察、审判三机关之间共同保护国家利益和社会公共利益的机制。因此，检察机关提起公益诉讼后，法院作出裁判，要求被告履行相应义务的，无须申请，由法院自行交付执行。
多部门合力，多措并举保障公益诉讼裁判的执行。为保障判决执行，现行法律体系初步构建了一个对生效判决执行的保障体系，如在民事诉讼领域，被执行人未按时履行判决、裁定的，法院可以采取扣押、冻结、划拨、变价等措施，以及纳入征信体系、限制高消费、媒体曝光等手段进行惩戒。行诉法则规定，行政机关如拒不履行生效裁判的，法院可以通知银行从行政机关的账户内划拨应当归还的罚款或者应当给付的款额、对相关负责人处以罚款、向监察机关或上一级行政机关提出司法建议等。在执行公益诉讼的生效判决时，除采用上述措施以外，因公益诉讼的特殊性，还应结合具体的案件加以采用，如在破坏环境资源类案件中，检察机关可以联合环保局、安监局等部门，由专业的环评机构对环境资源的修复进度和改善情况进行评估，以确定裁判结果是否得到积极执行。
检察机关应加强对公益诉讼裁判执行的监督。宪法赋予检察机关的法律监督权包括两个方面，即诉讼监督和非诉讼监督。最高法、最高检联合发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》明确规定，检察院依法对民事执行活动实行法律监督，法院依法接受检察院的法律监督。而且在这个司法解释中也明确了，检察院也有权对行政执行活动进行监督。检察机关提起公益诉讼目的是为了保护国家利益和社会公共利益，因此，更应加强对裁判结果执行情况的监督，确保法益不受损失，维护社会法定秩序。在监督手段上，除了发出检察建议，检察机关如发现相关违法犯罪线索的，应移送自侦部门等有关部门立案查处，以形成法律的威慑力。
五、结语
维护公共利益是检察机关遵循的行为准则之一，国家已经赋予检察机关提起公益诉讼的权力。检察机关应以此为契机，充分发挥检察机关法律监督职能作用，发展完善中国特色社会主义检察制度，以实现维护社会公平正义， 维护国家和社会公众利益，为我国的法律体系和法治事业增添新活力。
